Ивайловский Д.А. К вопросу о выборах как характерной черте государственно-правовых явлений России

Источник: Ивайловский, Д. А. К вопросу о выборах как характерной черте государственно-правовых явлений России [Текст] / Д. А. Ивайловский // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - №6. - С. 10-14

История выборов в России уходит корнями в первые века существования Древнерусского государства, когда во многих землях практиковалось избрание князей и значительного числа должностных лиц на вечевых собраниях. Особенно яркие примеры дает история северо-западных земель: Новгорода и Пскова. Здесь сложилась особая форма правления - феодальная республика, в которой главные должностные лица (посадник, тысяцкий, архиепископ, старосты) избирались на определенный срок на общем собрании горожан. Яркой страницей в истории избирательных традиций Русского государства стало формирование представительных учреждений сословной монархии - земских соборов.
В различные эпохи понятие "выборы" имело различное содержание. Порой оно существенно отличалось от того значения, которое мы придаем ему сегодня. В связи с этим конкретный смысл этого понятия в тот или иной исторический период и тем самым его значимость как политического института и как государственно-правового явления имели свою социальную и общественно-политическую роль. Так, выборы как политический институт представляли собой определенный итог эволюции институтов государственности (социальных, политических и правовых) <1> и один из характерных признаков демократического политического режима <2>, важнейших способов формирования государственных органов.
--------------------------------
<1> Генезис института выборов показан на примерах истории различных государств, включая Россию с древнейших времен до начала XX в. См.: Очерки по истории выборов и избирательного права: Учеб. пособие / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. Калуга, 2002.
<2> См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 282.

Выборы в средневековом Новгороде. С конца 80-х годов XI в. решением веча из числа бояр стали выбирать главу местного самоуправления - посадника. Тем самым это предопределило, а с введением выборности епископа (в 1156 г.) и тысяцкого (в 80-х годах XII в.) завершило установление особого политического строя - феодальной республики. Выборные органы власти и управления просуществовали с XII по XV в.
По мнению исследователей, на вече зародились первые выборные традиции, формировались и получили развитие основы представительной и непосредственной демократии. Вечевые избирательные процедуры завершались заключением договора с новым должностным лицом и принесением им присяги - крестоцелования. С ее принятием вступали в силу все властные полномочия, установленные новгородскими обычаями и традициями. Решения веча оформлялись дьяком в виде вечевых грамот и других документов. Их подписывали и скрепляли своими печатями архиепископ, посадник, тысяцкий, кончанские старосты. Исполнение решений вменялось в обязанность не только горожанам, но и жителям всех остальных территорий Новгородской Республики - пригородов, пятин и "колоний" <3>. Таким образом, статус избранного правителя юридически оформлялся и одновременно закреплялись полномочия республиканских органов власти.
--------------------------------
<3> См.: Собрание горожан избирало, назначало и смещало должностных лиц (князей, судей). См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 405 - 407.

Выборы и избирательные процедуры в Русском государстве XVI - XVII вв. сыграли определенную роль в становлении единого Русского государства и укреплении центральной власти.
Так, Белозерская уставная грамота 1488 г., упоминая о должностных лицах местного самоуправления - сотского и "добрых" людей, не говорила напрямую об их выборном статусе, однако отразила начальный этап формирования сословно-представительной монархии. Судебник 1497 г. помимо "дворских" и "старост" упомянул "лутчих людей", которые, вероятно, также выбирались населением. Ввод губных и земских изб (1555 г.), полномочия, состав и порядок формирования которых определялись специальными губными и земскими грамотами, где перечислялись не только категории местного населения, имевшие право участвовать в выборах и выдвигать своих представителей, но и указывались требования к кандидатам, общий порядок их избрания. Порядок выборов сводился к двум основным этапам - общему собранию населения и избранию органа местного самоуправления, состоящего из трех-четырех детей боярских, старост, десятских и пяти-шести "лутчих людей". Таким образом, сословный принцип выборности местного управления получил юридическое оформление <4>.
--------------------------------
<4> См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 418 - 420.

Особое место среди институтов государственной власти стали занимать земские соборы <5>.
--------------------------------
<5> Земские соборы воспринимались как широкие сословные совещания при царе представителей от различных групп населения различных регионов страны ("земли". - Д.И.).

Соборная практика к прежнему принципу участия по должности и общественно-политическому положению подтвердила, хотя и ограниченный, принцип выборного территориального и сословного делегирования; укрепила систему территориально-сословного представительства; способствовала процессу формирования свода избирательных правил и процедур в Русском государстве; установила такое важнейшее социально-историческое явление, ставшее содержательной частью государственно-правового явления, как выборы на царство. Структура представительства на земских соборах представляла: царя, Освященный собор, Боярскую думу и "земли" <6>.
--------------------------------
<6> Наиболее представительным и многолюдным стал собор 1613 г., избравший на царство Михаила Федоровича Романова. "Призывные грамоты" обязывали провинциальных воевод и дьяков провести выборы из различных групп населения. По оценке историков, всего в соборных заседаниях 1613 г. приняло участие около 700 - 800 человек, среди которых были представители казачества, стрельцов и черносошного крестьянства. См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 426.

Элементы выборного представительства в период правления Екатерины II. Характер выборного законодательства XVIII в. определялся наличием трех важных составляющих - сословным, территориальным и с административным представительством. Указ от 14 декабря 1767 г. "Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения и о выборе в оную депутатов" <7> стал первым опытом российского законодательства, регламентирующего основные черты избирательного процесса: заложил основы отечественного избирательного права Нового времени <8>; укрепил процесс образования правовых институтов, призванных привлечь к управлению государством представителей дворянства и купечества <9>. В связи с этим законодательство трактовало выборный процесс не только как право сословий, но и как их обязанность.
--------------------------------
<7> Указ был разработан при непосредственном участии Екатерины II и лично оглашен в Сенате.
<8> В истории избирательной кампании 1767 г. имеют место многие элементы, характерные для современного электорального процесса: активную борьбу кандидатов и групп, сочувствующих им избирателей, оживленную агитацию, попытки опротестовать результаты выборов в суде; в ряде мест власти стремились влиять на исход выборов различными методами - вплоть до силовых. См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 445 - 460.
<9> 21 апреля 1785 г. изданы "Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства", "Грамота на права и выгоды городам Российской империи". Существовал проект третьей жалованной грамоты, адресованной государственным крестьянам, но он не был реализован.

Земская и городская избирательные системы (вторая половина XIX - начало XX в.). Этот период отечественной истории, названный современниками эпохой Великих реформ <10>, стал временем, когда либеральные преобразования охватили все стороны государственной и общественной жизни. И, как отмечал А.А. Корнилов, "все искренно желали, чтобы преобразование системы управления совершилось на началах самоуправления общества" <11>. Это было связано с тем, что преемники Екатерины II не предприняли мер, направленных на развитие местных выборных институтов. Напротив, элементы выборного представительства, существовавшие лишь в системе сословного управления, были сведены к минимуму, а такие слова, как "представитель", "выборы", были изъяты из употребления. Заметно возросло влияние губернаторов на ход выборного процесса. Освобождение крестьян от крепостной зависимости должно было существенно изменить их личностно-правовой статус, и в этой связи они неизбежно должны были занять определенное положение в модернизированной системе местного управления <12>.
--------------------------------
<10> В России были осуществлены либеральные преобразования - отмена крепостного права (1861 г.), Финансовая реформа (1861 - 1868 гг.), Военная реформа (1864 - 1874 гг.), Земская и Судебная реформы (1864 г.), реформы в области просвещения, цензуры и др.
<11> Цит. по: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 484.
<12> Манифест об отмене крепостного права и "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" подписаны 19 февраля 1861 г., 5 марта того же года эти акты стали достоянием общественности.

Таким образом, политическая деятельность населения могла осуществляться как в рамках традиционных сословий, так и на более демократических - всесословных - началах. Вместе с тем предметом разногласий являлось мнение относительно условий пассивного избирательного права, а именно сочетание сословного принципа с принципом имущественного ценза <13>.
--------------------------------
<13> 1 января 1864 г. император утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, 8 января оно было опубликовано для всеобщего сведения, а 25 мая были утверждены Правила о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях. Нормы, содержащиеся в этих документах, а также ведомственных инструкциях, составили основу земского избирательного права.

В результате согласования точек зрения был принят проект Министерства внутренних дел (П.А. Валуев). Избиратели были сгруппированы в три курии: уездных землевладельцев, преимущественно дворян, традиционно преобладавших в местном управлении, городских собственников, чьи капиталы были призваны составить важный источник земского бюджета, и крестьян, представляющих подавляющее большинство населения. Первая и вторая курии были основаны на имущественном цензе. Права голоса лишались только арендаторы земли. Третья (крестьянская) курия была сформирована по принципу двухступенных выборов без применения имущественного ценза (предложения М.А. Корфа). Уездное земское собрание избирало свой исполнительный орган - уездную земскую управу (из трех человек) и членов губернского земского собрания. Губернское земское собрание избирало губернскую земскую управу (из семи человек).
С подписания императором 16 июня 1870 г. Городского положения в истории российского городского представительства также начался новый этап. Избирательная система была основана на принципе всесословности. Представительным органом городского управления стала городская дума. Городская дума избирала членов распорядительного органа - городской управы и главное должностное лицо городского самоуправления - городского голову, который являлся главой городской думы и городской управы <14>.
--------------------------------
<14> Так было исполнено предписание императора "безотлагательно принять меры к улучшению общественного устройства во всех городах империи, применяясь к принятым для Петербурга началам". См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 502.

В 80 - 90-х годах XIX в. правительством Александра III была открыта эпоха контрреформ. Отстаивались те формы общественной жизни, которые способствовали укреплению основ монархии <15>. В результате реформ 1890 и 1892 гг. институты земского и городского самоуправления приобрели четко выраженный сословный характер, и просуществовали вплоть до 1917 г., а состав земских собраний носил все более элитарный характер.
--------------------------------
<15> Среди них выделяются: М.Н. Катков, Д.А. Толстой, И.Д. Делянов, К.П. Победоносцев, В.П. Мещерский. См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 508.

Выборы в Государственную Думу Российской империи. В начале XIX в. в России наметились два направления общественной деятельности.
Одно направление выступало за реформы "сверху", когда представительные органы с законодательными функциями учреждаются по инициативе правительства и под его руководством, так называемое либеральное, эволюционное - введение представительных органов парламентского типа. Однако внутриполитический кризис, военные неудачи на дальневосточном фронте отзывались усилением критики правительства, и все настоятельнее раздавались требования радикальных реформ <16>.
--------------------------------
<16> Представителями либерального направления являлись П.А. Валуев, М.М. Сперанский, Н.Н. Новосильцев, М.Т. Лорис-Меликов, Б.Н. Чичерин. Радикальное и революционное направления этих взглядов представляли Н.М. Муравьев, П.И. Пестель, А.И. Герцен, В.Г. Белинский. См.: Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: Учеб. пособие. М., 2000. С. 7.

В связи с этим Николаем II был издан рескрипт (18 февраля 1905 г.). Рескриптом предписывалось образование особого совещания с "привлечением доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений", но при сохранении "незыблемости основных законов империи" <17> под председательствованием Булыгина для разработки законопроекта, регламентирующего порядок формирования нового всероссийского выборного представительного учреждения с законосовещательными функциями <18>.
--------------------------------
<17> Цит. по: Кравец И.А. Указ. соч. С. 66; Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 535.
<18> А.Г. Булыгин остановился на варианте, при котором выборы производились по той же системе, что и выборы земских гласных. Сохранялись цензы, иные ограничения активного и пассивного права.

Законопроект был рассмотрен на особом расширенном совещании под председательством Николая II (с 19 по 26 июля 1905 г. в Петергофе) с участием как высокопоставленных чиновников и специалистов-государствоведов, так и представителей "общественности", отражающих разные точки зрения на проблему реформы государственного строя и путей преодоления революционного кризиса <19>.
--------------------------------
<19> Правящая элита стремилась ввести такой способ голосования, чтобы обеспечить преобладание в Думе депутатов, стоящих на консервативных позициях, способных оказывать поддержку Правительству. В качестве электоральной базы монархии рассматривались крестьянство и дворянство. Другая часть участников совещания высказалась за более широкую, всесословную систему представительства, хотя и ограниченную цензами. См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 537.

Всероссийская политическая стачка, а также консолидация оппозиционных сил заставили 17 октября 1905 г. Николая II подписать Манифест "Об усовершенствовании государственного порядка". С подписанием Манифеста серьезному пересмотру подверглись ранее принятые 6 августа 1905 г. в Петергофе законодательные установления о выборах в Государственную Думу в части расширения избирательных прав населения, увеличения числа лиц, имеющих право участвовать в выборах. В связи с этим основы деятельности представительных общероссийских учреждений определялись Манифестом об учреждении Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной Думы, а также Указами "О переустройстве учреждения Государственного совета" и "Учреждением Государственной думы" от 20 февраля 1906 г., подписанных в Царском Селе <20>.
--------------------------------
<20> См.: Кравец И.А. Указ. соч. С. 108; Первый российский парламент просуществовал всего 12 лет. I созыв: 27 апреля - 8 июля 1906 г. II созыв: 20 февраля - 2 июня 1907 г. III созыв: 1 ноября 1907 г. - 9 июня 1912 г. IV созыв: 15 ноября 1912 г. - 12 марта 1917 г. (формально продолжала существовать до 6 октября 1917 г. Законодательством было определено 524 депутатских мандата в I и II Думах, 442 места в III Думе и 446 в IV). Цит. по: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 540.

Выборы во Всероссийское Учредительное собрание. Февральская революция 1917 г., участие в мировой войне (1914 - 1918 гг.), серьезные хозяйственно-экономические трудности создали в России политико-правовые основы для формирования Учредительного собрания на выборной основе <21>. На тех же принципах планировалось провести выборы в органы местного самоуправления.
--------------------------------
<21> Восставшие массы активно вмешивались в процесс учреждения нового правительства, требовали "ясно и точно высказаться о своем намерении дать народу самому избрать форму правления в лице Учредительного собрания". Временное правительство начало подготовку "к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны". См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 569.

Временным правительством (25 марта 1917 г.) было образовано Особое совещание для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. В работе Особого совещания много споров вызвал выбор системы выборов (пропорциональная или мажоритарная), способ их проведения в действующей армии, на флоте, в удаленных регионах страны. Большинством голосов была принята пропорциональная система выборов <22>.
--------------------------------
<22> Противники пропорциональной системы выборов (В.В. Водовозов, В.М. Гессен, В.А. Мякотин) полагали, что "при малокультурности населения России, при слабом развитии партийности в стране и политической безграмотности масс, единственно приемлемою должна быть признана одноименная мажоритарная система, техническая простота и дешевизна выборов... а также доступность ее для понимания даже наименее сознательных частей населения". Цит. по: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 571.

Вместе с тем первое и единственное пленарное заседание Учредительного собрания в Таврическом дворце 5 января 1918 г. было разогнано в 4 часа 40 минут ночи. 6 января 1918 г. Всероссийский Центральный исполнительный комитет принял Декрет "О роспуске Учредительного собрания".
Избирательная система Советского государства. Политический строй, установленный в России после Октябрьской революции 1917 г., поставил одной из главных задач ликвидацию буржуазно-демократических политико-правовых институтов и создание принципиально новых форм организации власти, и это при том, что в стране шел процесс организации властных структур, разрабатывались проекты демократического выборного законодательства для земств, городов и Учредительного собрания. Вместе с тем Ленин не призывал к полному упразднению института выборного представительства: "Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны" <23>.
--------------------------------
<23> Цит. по: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 601.

Советы становятся главным институтом местного и центрального управления, основой нового государственного строя. Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа (10 января 1918 г.) провозгласила: "Россия объявляется Республикой Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам". Порядок выборов, способ голосования при избрании Советов определись решениями местных властей, при этом важной чертой нового правосознания стала дифференциация избирателей и кандидатов по имущественно-классовому признаку <24>.
--------------------------------
<24> В крупных городах активно практиковалось тайное голосование по партийным спискам, на селе был более распространен открытый способ голосования.

Важную роль в процессе формирования органов государственных власти, а также советского избирательного права сыграло принятие Конституции РСФСР (10 июля 1918 г.) V Всероссийским съездом Советов.
Выборы в Советском государстве стали важной содержательной частью государственно-правовых явлений при формировании органов государственных власти. Однако непосредственному избранию гражданами подлежали только сельские и городские Советы, а начиная с волостного уровня, действовал принцип многостепенности выборов <25>.
--------------------------------
<25> Согласно Конституции высшая власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, который состоял из депутатов, делегированных по квоте городскими и губернскими Советами. Губернские съезды Советов состояли из представителей волостных съездов и городских Советов. На уездный съезд собирались представители сельских Советов, а также принимали участие и представители Советов уездных городов. Делегатов волостных съездов по квоте представляли сельские Советы. Городские Советы состояли из депутатов, избранных по квоте прямым голосованием на предприятиях, в учреждениях, т.е. по месту работы избирателей. Сельские Советы избирались прямым голосованием при участии всех жителей, имевших право голосовать. Выборы на волостной, уездный и губернский съезды были двухстепенными. Выборы на губернский съезд проводились на уездном съезде. Таким образом, для сельского населения выборы были четырехступенными, для городских избирателей выборы на все съезды Советов были двухстепенными. См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 606 - 607.

В середине 30-х годов в Советском государстве приступили к осуществлению конституционной реформы, и в частности к модернизации многоярусной системы Советов. Съездом Советов СССР (6 февраля 1935 г.) было установлено: "Ближайшие очередные выборы органов советской власти в Союзе ССР провести на основе новой избирательной системы", когда все Советы депутатов трудящихся должны были избираться непосредственно "избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании" и поручено сформированной Конституционной комиссии подготовить новый текст Основного Закона СССР <26>.
--------------------------------
<26> Цит. по: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой. С. 616.

Таким образом, была предложена идея единых выборов, одновременного переизбрания депутатов всех Советов: от низовых Советов до ЦИК СССР. 5 декабря 1936 г. Конституция СССР была утверждена Чрезвычайным VIII Всесоюзным Съездом Советов и вступила в силу.
Развитие институтов избирательного права и законодательства в Российской Федерации (конец 80-х годов XX в. - 2008 г.). В этом процессе можно выделить ряд основных стадий развития избирательного права и законодательства в Российской Федерации, которые особо подчеркивают свою значимость в происходивших государственно-правовых явлениях:
- период законодательства эпохи "перестройки" (1989 - 1991 гг.);
- период переходного постсоветского законодательства (1992 - 1994 гг.);
- период парламентского законодательства (1995 г. - по настоящее время).
Современная стадия развития парламентского законодательства состоит из четырех самостоятельных периодов. Это федеральные парламентские и президентские выборы 1995 - 1996; 1999 - 2000; 2003 - 2004 и 2007 - 2008 гг.
В каждом из этих периодов законодатель вначале устанавливал в рамочном законе гарантии избирательных прав граждан, а затем развивал их в специальных федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации.

Ивайловский Д.А., доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин
Российского государственного гуманитарного университета (филиал РГГУ в г. Улан-Удэ),
кандидат юридических наук, председатель избирательной комиссии Республики Бурятия.


Все материалы сайта доступны по лицензии:
Creative Commons Attribution 4.0 International